El Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 017-2005-PI/TC sobre demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Nº 0027-2004-MDA que aprueba el Reglamento del Concejo de la Municipalidad Distrital de Ancón y la Ordenanza Nº 0045-2004-MDE que modifica algunos artículos del Reglamento ha establecido que las normas de carácter municipal para su vigencia y cumplimiento deben cumplir con el principio de publicidad establecido en la Constitución Política del Perú y en la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972.
Al respecto, el artículo 51º de la norma fundamental, establece que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado, y el artículo 109º del mismo texto legal establece que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma que posterga su vigencia en todo o en parte.
El artículo 44º de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece que las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos deben ser publicados en el diario oficial "El Peruano", en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao.
En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Puntualizando que normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia y que no surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión. Por otro lado, el artículo 9º inciso 12) del mismo texto legal, señala que corresponde al concejo municipal aprobar por ordenanza el Reglamento de Concejo Municipal, y el artículo 20º inciso 5) precisa establece que es atribución del alcalde promulgar las ordenanzas y disponer su publicación. Los reglamentos de los concejos municipales regulan el régimen interior del Concejo Municipal, define su organización y funcionamiento, establecen los derechos y deberes de sus miembros, fija el procedimiento para el desarrollo de las sesiones del concejo municipal y de las comisiones.
Como se sabe, el concejo municipal es el órgano normativo y fiscalizador. Es un cuerpo colegiado, y está integrado por el Alcalde y los Regidores elegidos de acuerdo a ley. Por su parte, el Alcalde representa a la municipalidad y corresponde al concejo municipal las atribuciones, funciones y prerrogativas que establece la Constitución Política del Perú, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Municipalidades. Como tal, el Tribunal Constitucional ha señalado en sus fundamentos que en el Expediente N.° 0014-2003-AI/TC, el concepto de validez alude a la relación de compatibilidad entre dos normas de distinto rango.
Así, una norma es válida siempre que haya sido creada conforme al íter procedimental que regula el proceso de su producción jurídica, es decir, observando las pautas previstas de competencia y procedimiento que dicho ordenamiento establece, y siempre que no sea incompatible con las materias, principios y valores expresados en normas jerárquicamente superiores. Sin embargo, la validez de una norma no debe confundirse con la cuestión relativa a su pertenencia al sistema normativo.
Esta última incluye a las normas válidas e, incluso, a las inválidas, pues, tratándose de estas últimas, existe una presunción de validez que subsiste en tanto no se expida un acto jurisdiccional que la declare inválida. Y es que si bien, por definición, toda norma válida se considera vigente, no necesariamente toda norma vigente es una norma válida.
Para que una norma jurídica se encuentre vigente, sólo es necesario que haya sido producida siguiendo los procedimientos mínimos y necesarios previstos en el ordenamiento jurídico, y que haya sido aprobada por el órgano competente, en tanto que su validez depende de su coherencia y conformidad con las normas que regulan el proceso de su producción jurídica. La vigencia de una norma jurídica depende, prima facie, de que haya sido aprobada y promulgada por los órganos competentes, y además de que haya sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51º de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma es eficaz.
De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su eficacia. Que una norma sea eficaz quiere decir que es de cumplimiento exigible, es decir, que debe ser aplicada como un mandato dentro del Derecho, establece que la publicación de las normas como conditio iuris para su eficacia Que aun cuando la publicación forma parte de la eficacia integradora del procedimiento legislativo, la ley tiene la condición de tal una vez que ha sido aprobada y sancionada.
En efecto, tal y como se desprende de una interpretación sistemática del artículo 51. °, in fine, y del artículo 109. ° de la Constitución, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no su constitución, pues esta tiene lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas.
Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma no deben resolverse en clave de validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no haya sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de inconstitucionalidad, pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él.
El análisis de esta sentencia, es fundamental, por cuanto en más de una oportunidad hemos señalado, a través de esta columna que las municipalidades deben cumplir con la publicación de sus reglamentos internos de concejo en forma integral y más no solo la ordenanza de su aprobación, conforme lo precisara en su oportunidad el Jurado Nacional de Elecciones a través de la Resolución Nº 034-2004-JNE que en su artículo 5º inciso c) establece el criterio señalado que se debe cumplir con la publicación integral del reglamento interno y no solo la publicación de su aprobación.
En razón de lo expuesto, la obligatoriedad de la ley es únicamente consecuencia de su publicación, como expone Juan José Solazabal Echevarría, la promulgación es un acto debido, de carácter declarativo, por consiguiente, no constitutivo de la ley, perteneciente, dentro del procedimiento legislativo, a la fase integradora de la eficacia y que se verifica por medio de una fórmula donde se contiene, en primer lugar, la proclamación formal de la norma y en segundo lugar, el mandato de su publicación, la promulgación contiene el mandato para que se publique y sea cumplida por todos sostiene Nicolás Pérez Serrano.
El artículo 44º de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece que las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos deben ser publicados en el diario oficial "El Peruano", en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao.
En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Puntualizando que normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia y que no surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión. Por otro lado, el artículo 9º inciso 12) del mismo texto legal, señala que corresponde al concejo municipal aprobar por ordenanza el Reglamento de Concejo Municipal, y el artículo 20º inciso 5) precisa establece que es atribución del alcalde promulgar las ordenanzas y disponer su publicación. Los reglamentos de los concejos municipales regulan el régimen interior del Concejo Municipal, define su organización y funcionamiento, establecen los derechos y deberes de sus miembros, fija el procedimiento para el desarrollo de las sesiones del concejo municipal y de las comisiones.
Como se sabe, el concejo municipal es el órgano normativo y fiscalizador. Es un cuerpo colegiado, y está integrado por el Alcalde y los Regidores elegidos de acuerdo a ley. Por su parte, el Alcalde representa a la municipalidad y corresponde al concejo municipal las atribuciones, funciones y prerrogativas que establece la Constitución Política del Perú, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Municipalidades. Como tal, el Tribunal Constitucional ha señalado en sus fundamentos que en el Expediente N.° 0014-2003-AI/TC, el concepto de validez alude a la relación de compatibilidad entre dos normas de distinto rango.
Así, una norma es válida siempre que haya sido creada conforme al íter procedimental que regula el proceso de su producción jurídica, es decir, observando las pautas previstas de competencia y procedimiento que dicho ordenamiento establece, y siempre que no sea incompatible con las materias, principios y valores expresados en normas jerárquicamente superiores. Sin embargo, la validez de una norma no debe confundirse con la cuestión relativa a su pertenencia al sistema normativo.
Esta última incluye a las normas válidas e, incluso, a las inválidas, pues, tratándose de estas últimas, existe una presunción de validez que subsiste en tanto no se expida un acto jurisdiccional que la declare inválida. Y es que si bien, por definición, toda norma válida se considera vigente, no necesariamente toda norma vigente es una norma válida.
Para que una norma jurídica se encuentre vigente, sólo es necesario que haya sido producida siguiendo los procedimientos mínimos y necesarios previstos en el ordenamiento jurídico, y que haya sido aprobada por el órgano competente, en tanto que su validez depende de su coherencia y conformidad con las normas que regulan el proceso de su producción jurídica. La vigencia de una norma jurídica depende, prima facie, de que haya sido aprobada y promulgada por los órganos competentes, y además de que haya sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51º de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma es eficaz.
De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su eficacia. Que una norma sea eficaz quiere decir que es de cumplimiento exigible, es decir, que debe ser aplicada como un mandato dentro del Derecho, establece que la publicación de las normas como conditio iuris para su eficacia Que aun cuando la publicación forma parte de la eficacia integradora del procedimiento legislativo, la ley tiene la condición de tal una vez que ha sido aprobada y sancionada.
En efecto, tal y como se desprende de una interpretación sistemática del artículo 51. °, in fine, y del artículo 109. ° de la Constitución, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no su constitución, pues esta tiene lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas.
Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma no deben resolverse en clave de validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no haya sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de inconstitucionalidad, pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él.
El análisis de esta sentencia, es fundamental, por cuanto en más de una oportunidad hemos señalado, a través de esta columna que las municipalidades deben cumplir con la publicación de sus reglamentos internos de concejo en forma integral y más no solo la ordenanza de su aprobación, conforme lo precisara en su oportunidad el Jurado Nacional de Elecciones a través de la Resolución Nº 034-2004-JNE que en su artículo 5º inciso c) establece el criterio señalado que se debe cumplir con la publicación integral del reglamento interno y no solo la publicación de su aprobación.
En razón de lo expuesto, la obligatoriedad de la ley es únicamente consecuencia de su publicación, como expone Juan José Solazabal Echevarría, la promulgación es un acto debido, de carácter declarativo, por consiguiente, no constitutivo de la ley, perteneciente, dentro del procedimiento legislativo, a la fase integradora de la eficacia y que se verifica por medio de una fórmula donde se contiene, en primer lugar, la proclamación formal de la norma y en segundo lugar, el mandato de su publicación, la promulgación contiene el mandato para que se publique y sea cumplida por todos sostiene Nicolás Pérez Serrano.
Julio César Castiglioni
