El artículo 74º de la Constitución Política del Perú, señala que los tributos se crean, modifican, derogan, o se establece exoneración, es exclusivamente por ley o decreto legislativo.
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley.
Al ejercer la potestad tributaria se debe respetar los principios de reserva de la ley, igualdad y los derechos fundamentales de la persona mientras que el artículo 194º, señala que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local.
Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; y el artículo 195º inciso 4) precisa que los gobiernos locales son competentes para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley.
A su vez, el artículo 2º numeral II) inciso 2) de la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, Decreto Legislativo Nº 771, establece que el sistema tributario nacional se encuentra comprendido por los Tributos y para los gobiernos locales, los establecidos de acuerdo a la Ley de Tributación Municipal, y el artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, precisa que los Gobiernos Locales, mediante Ordenanzas, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la Ley.
Por su parte, el artículo 9º inciso 9 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece que corresponde al concejo municipal, crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley y el artículo 40º segundo y tercero párrafo, señalan que mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por la ley precisando que las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia; y finalmente el artículo 70º del mismo cuerpo de leyes establece que el sistema tributario de las municipalidades, se rige por la ley especial y el Código Tributario en la parte pertinente.
Por otro lado, el artículo 60º del Decreto Supremo Nº 156-2006-EF Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, señala que de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Perú, las Municipalidades pueden crear, modificar y suprimir contribuciones o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de los límites que fije la ley.
Por lo tanto, la creación y modificación de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza, con los límites establecidos; así como por lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades puntualizando que para la supresión de tasas y contribuciones las Municipalidades no tienen ninguna limitación legal.
El maestro ATALIBA señala que el Tributo es toda prestación pecuniaria compulsatoria, en moneda o cuyo valor se pueda expresar en ella, que no constituya sanción de algo ilícito, instituida en ley y cobrada mediante una actividad administrativa plenamente vinculada. Jurídicamente se define al tributo como obligación pecuniaria "ex lege", que no constituye sanción de acto ilícito, cuyo sujeto activo es, en principio una persona pública, y cuyo sujeto pasivo es alguien puesto en esa situación por la voluntad de la ley.
La obligación tributaria, conocida también en doctrina como la relación jurídica tributaria sustancial, viene a ser el acto principal que se genera en virtud de un determinado hecho por el cual se le exige al deudor tributario a que otorgue una prestación pecuniaria en favor del fisco".
El tratadista VILLEGAS, señala que es el vínculo jurídico obligacional que se entabla entre el fisco como sujeto activo, que tiene la pretensión pecuniaria a titulo de tributo y, un sujeto pasivo, que está obligado al cumplimiento de la prestación."
Por su parte, DINO JARACH, advierte que: "La obligación tributaria es una relación "ex lege", en virtud de la cual una persona (sujeto pasivo principal, contribuyente o responsable), está obligada ante el Estado u otra entidad pública, al pago de una determinada suma de dinero, desde que se verifica el hecho generador determinado por ley." Como tal, la obligación tributaria se encuentra dentro del ámbito del derecho público, lo que la vincula con la potestad tributaria, que viene a constituirse como una manifestación del poder de "imperium" del Estado.
Es una relación que se contiene dentro del derecho público, pues vincula al Estado con el contribuyente. La obligación tributaria, que es de derecho público, es el vínculo entre el acreedor y deudor tributario, establecido por ley, que tiene por objeto el cumplimiento de la prestación tributaria siendo exigible incluso coactivamente.
El concepto jurídico de tributo tiene como nota característica, o elemento esencial, su fuente en la ley. Sin ley no hay tributo. En los tributos la ley es imprescindible para su existencia, porque se trata de crear una obligación, prescindiendo de la voluntad del obligado y esta creación, dentro de la concepción del Estado de derecho contemporáneo, sólo puede ser resuelta mediante ley. Por su parte, el Tribunal Constitucional al emitir la sentencia recaída en el Expediente Nº 0041-2004-AI/TC, en su fundamentos señala: "El principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas.
Debe tomarse en cuenta, además, que la confiscatoriedad puede evaluarse no sólo desde el punto de vista cuantitativo, sino también cualitativo, cuando se produzca una sustracción ilegitima de la propiedad por vulneración de otros principios tributarios, sin que en estos casos interese el monto de lo sustraído, pudiendo ser incluso perfectamente soportable por el contribuyente. Por otro lado, el máximo organismo del control de la constitucionalidad, en el Exp. N.° 2727-2002-AA/TC, estableció que el principio de confiscatoriedad tiene la estructura propia de lo que se denomina un 'concepto jurídico indeterminado'.
Es decir, su contenido constitucionalmente protegido no puede ser precisado en términos generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada caso, teniendo en consideración la clase de tributo y las circunstancias concretas de quienes estén obligados a sufragarlo. No obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en nuestro Estado democrático de derecho, es posible afirmar, con carácter general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad.
Por ello, conforme se declaró en el Exp. N.° 0004-2004-AI/TC, es preciso distinguir la eventual inconstitucionalidad de un tributo en atención a su incidencia concreta en las circunstancias particulares en las que se encuentre cada uno de los obligados a sufragarlo, y la inconstitucionalidad en la que pueda incurrir la ley que lo regula, la cual sólo podría ser determinada, en sentido abstracto, analizando los elementos constitutivos del tributo, y particularmente la materia imponible y la alícuota, cuyos contenidos o dimensiones podrían ser muestras evidentes de un exceso de poder tributario, por lo cual los gobiernos locales están en la obligación de cumplir estos criterios cuando ejerzan su potestad tributaria.
JULIO CESAR CASTIGLIONI GHIGLINO
