Pronunciamiento sobre los Avances y Retrocesos en el Proceso de Descentralización

1. Transferir competencias es necesario, pero insuficiente

1.1 El Poder Ejecutivo en sesión de su Gabinete Descentralizado de Piura ha aprobado un decreto supremo flexibilizando la acreditación para facilitar la transferencia de las competencias pendientes a los gobiernos regionales y locales hasta el 31 de diciembre del 2007. En principio, esto esta bien, pero lamentablemente es otra medida aislada. Es indispensable que estas transferencias de competencias sean parte de una estrategia general, que lamentablemente no se aprecia hasta ahora, que articule transferencia con capacitación y asistencia técnica, descentralizació n fiscal, criterios para promover las Macro regiones piloto, aprobación de la Ley del Empleo Público, articulación de la descentralizació n con la fusión de los OPDS, entre otras medidas.

1.2 Hasta la fecha no queda nada claro, por ejemplo, la relación entre las medidas de fusión de OPDS (muchas sin criterio técnico adecuado y con retrocesos posteriores como el caso del IAAP) y las de transferencia, quedando la duda de la persistencia de programas centralistas nacionales como parte de los aparatos de control político del partido de gobierno (como el caso de PRONAMACHS con argumentos administrativos) . La fusión de los aparatos centralistas deben llevar a organizados mecanismos de transferencia en condiciones óptimas hacia los gobiernos regionales y locales según sean los casos y a promover los pertinentes planes de desarrollo de capacidades que hasta el momento el actual Gobierno no ha tenido interés en realizar. No olvidemos la ingrata experiencia del Gobierno anterior que ante el inicio de una tibia transferencia, ésta fue frenada bruscamente con el argumento de que no hay capacidades subnacionales para hacer bien las cosas, cuando poco o nada se hizo para apoyar y fortalecer esas gestiones de Gobierno. Ahora sigue ocurriendo lo mismo.

2. Borrando con una mano, lo que se hace con la otra

Paralelamente, el Poder Ejecutivo viene disponiendo medidas verticales que afectan negativamente la descentralizació n y debilitan a los gobiernos subnacionales, cuya tendencia es a generar respuestas sociales confrontacionales, entre ellas:

(a)Haber otorgado a la Municipalidad del Santa (Chimbote) la conducción del Proyecto Especial CHINECAS cuando esto es competencia del Gobierno Regional de Ancash

(b) La eliminación de las atribuciones municipales de establecer áreas naturales de conservación municipal

(c) La desactivación del CND y de paso eliminar la autonomía institucional para promover la descentralizació n

(d) La privación a los Gobiernos Locales y Regionales de aprobar sus proyectos inversión (Resolución 162-2007-EF/ 15)

(d) La decisión unilat eral de bajar remuneraciones y dietas municipales que podría ser consensuada con criterios más amplios y procedimientos descentralistas .

(e) La resistencia del Poder Ejecutivo para crear los incentivos para promover las mancomunidades municipales como medios de integración provincial, regional y nacional

(f) El Plan Piloto en descentralizació n en educación que está dejando de lado la promesa de realizar una experiencia democratizadora, al conformar Consejos Educativos Municipales (CEM) solo con los alcaldes y directores de los centros educativos, dejando de lado a las organizaciones sociales

(g) El Decreto Supremo 029-2007-PCM que aprueba el Plan de Reforma de los programas sociales, excluye a los gobiernos regionales y locales y a las organizaciones sociales de una participación activa en la implementació n de esta importante medida

(h) La fusión de los Organismos Públicos Descentralizados (OPDS) se viene haciendo, sin considerar las opiniones y propuestas del s gobiernos subnacionales

(i) A esto se suma, según lo denuncia REMURPE, la pretensión de la PCM de modificar el Titulo XI de la LOM suprimiendo la asignación del canon y otras transferencias a las municipalidades rurales y la negativa de publicar el listado de municipalidades rurales, incumpliendo la LOM

(j) El hecho de que el Instructivo del Presupuesto Participativo 2008, a diferencia de otros años, no ha sido consultado con los gobiernos regionales y locales, ni con las organizaciones de la sociedad civil y los proyectos de desarrollo.

(k) Es también lamentable que se señale todos los días que gobiernos regionales y locales tienen "un montón de recursos guardados que no cuentan con capacidad de gestión", en lo que dicho sea de paso el centralismo tiene una gran responsabilidad, pero que el Poder Ejecutivo no organice el cumplimiento del Plan Nacional de Capacitación con recursos que hoy tiene la PCM.

(l) La desatención de reivindicaciones descentralistas como las de los Frentes de Defensa de Ancash, expresadas en el reciente paro de 48 Horas, con lamentables consecuencias y su facilista y superficial reducción a un problema de " agitación por el Presidente Regional"

(m) La resistencia a implementar el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN, incumpliendo su ley de creación de mayo del 2005

(n) La centralista forma de tratar las justas demandas subnacionales atendiendo por separado o por pequeños grupos a cada autoridad como una ya conocida estrategia de dividir y de construir alianzas particulares con cada una de ellas ante la escasa influencia política del Gobierno Central en esos espacios

3. Pero …se viene una amenaza mayor

Los gobiernos regionales y locales deben tomar conocimiento que con la pronta aprobación del Proyecto de Ley No 966/2006.PE sobre Ley Orgánica del Poder Ejecutivo-LOPE, se sumen otros problemas y riesgos: que no se considere entre los principios del funcionamiento del Poder Ejecutivo el pleno respeto a las autonomías regionales y municipales; no se contemple que gobierno regionales y locales sean consultados para aprobar las políticas publicas nacionales, a fin de respetar las particularidades territoriales y la diversidad de intereses; el Poder Ejecutivo podría suspender unilateralmente la transferencia de competencias, funciones, recursos, ante el supuesto incumplimiento de políticas nacionales y sectoriales; no norma las competencias compartidas (nacional-regional- provincial- distrital) , dejándose estas para las leyes sectoriales; no establece las necesarias coordinaciones con el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico del que son parte los Gobiernos Regionales y Locales; y omite deliberadamente el punto de la conducción intergubernamental del proceso.

4. ¿Qué significa todo esto?

4.1 Significa que estamos ante modelo de conducción centralista en el que los representantes del poder ejecutivo proyectando un exagerado presidencialismo se ubican como los grandes actores que sin coordinaciones ni consultas toman decisiones afectando los derechos e intereses y humillando no pocas veces a los gobiernos regionales y locales; y al mismo tiempo contradictorio de la descentralizació n, al infringir normas como la Ley de Bases de la Descentralizació n y Ley Orgánica de Municipalidades. Estamos ante un modelo que no cuenta con contrapesos políticos al haberse eliminado la participación de gobiernos regionales y locales de la conducción intergubernamental, que aprovecha la debilidad del CRP en su rol de fiscalización y el desprestigio de las autoridades municipales al haberse fijado remuneraciones desproporcionadas a su realidad concreta, así como la atomización de las diversas asociaciones de municipalidades existentes y la falta de una coordinación institucionalizada entre Gobiernos Regionales y Locales.

4.2 La presencia del Presidente de la República fuera de Lima, atendiendo "despachos descentralizados" , por lo pronto en Piura y Lambayeque, si bien le facilita su contacto con parte de los actores públicos y privados, no resuelve el problema de la conducción centralista y desinstitucionaliza da de la descentralizació n ni de las adecuadas relaciones con los niveles regionales y locales, a quienes constantemente los cuestiona por la "dispersión de las inversiones, por la falta de prioridades, por que no rinden cuestas, por sus incapacidades para la gestión publica", es decir, por los mismos problemas imputables al gobierno nacional y que este no corrige. En la década del 90 ya tuvimos la experiencia de este tipo de relación entre la presidencia y los gobiernos subnacionales que facilitara la manipulación vertical y directa. Esto se reflejará en el "castigo" a unos como el Presidente de Ancash, que más allá de sus estilos merece respeto, y posiblemente "premiando" a otros con el financiamiento de algunos proyectos, si es que se "portan bien", lo que pronto se hará evidente.

4.3 En criterio de la Red Perú se viene confirmando lo que advertimos en el debate generado por la desactivación vertical del CND: El proceso de descentralizació n se subordinaría a los intereses e ideas de uno solo de los varios actores involucrados- el Poder ejecutivo- y se atendría a cálculos partidarios, en una reforma que más bien debiera ser concebida en su naturaleza multidimensional, compleja y como política de Estado. Lamentablemente el Poder Ejecutivo ha optado por una alternativa que será altamente perjudicial para el proceso como ya lo estamos apreciando: la no institucionalizació n de las relaciones entre los tres niveles del sistema gubernamental.

4.4 En estas acciones centralistas el Gobierno Nacional saca provecho de las ventajas que tiene el país en materia de excedentes económicos producto de los temporales buenos precios internacionales de los minerales. Esa suerte de "caja" le sirve para su manejo discrecional y unilateral con cada autoridad regional o municipal con lo que refuerza su poder y debilita la ya frágil institucionalidad local y regional, con la preocupante complacencia de algunas de las autoridades que muy prontamente se olvidaron del discurso descentralista.

Por otro lado, no podemos dejar de hacer referencia a los llamados "errores políticos" que tiene que ver con nombramientos de funcionarios fujimoristas vinculados con la corrupción, la compra de contenidos en los diarios que sirvieron a la dictadura, adquisición con sobreprecios de patrulleros y ambulancia, todo lo cual nos indica dos cosas: (a) que estamos ante un gobierno con débil identidad con la democracia o con grave carencia de valores; (b) que los indicios apuntan ala existencia de una alianza de facto entre el partido de gobierno y el "fujimorismo" , constituyendo esto una lamentable señal para el país por lo que implica de amenaza contra el estado de derecho, la democracia en general y la ética pública.

5. ¿Qué podemos hacer los actores involucrados?

Ante esta situación se puede y deben hacer muchas cosas. Al respecto, a la luz de los acuerdos tomados en el V Consejo Directivo Nacional- Ampliado de la Red Perú (21, 23 de marzo del 2007) proponemos:

5.1 La descentralizació n es responsabilidad de todos

a) Que sobre el particular en lo inmediato se pronuncien los Gobiernos Locales y los Gobiernos Regionales, pero fundamentalmente que se establezca un acuerdo programático de la ANGR y de las Asociaciones de Municipalidades, sobre una agenda de temas orientada a resolver los problemas mencionados y otros, priorizando la exigencia de creación de un Consejo Intergubernamental para la Descentralizació n, previsto y normado por la Ley de Bases.

b) Que los Gobiernos Regionales y Locales y las organizaciones de la sociedad civil coordinen con los representantes parlamentarios de sus respectivos departamentos.

c) Que los partidos políticos nacionales y los regionales, así como los Frentes Regionales donde quiera que existan asuman la cuota de responsabilidad que les corresponde.

5.2 La necesaria fiscalización y gestión legislativa por el CRP

d) Que el CRP, a través de su Comisión de Descentralizació n, realice su rol de fiscalización, convocando a los Ministros responsables de estas cuestionadas medidas y asuma su rol legislativo en el sentido de preservar la autonomía, las competencias y recursos de los gobiernos subnacionales y la adecuada conducción de esta reforma del Estado; derogando los decretos supremos y resoluciones ministeriales centralistas, antiregionales y antimunicipales.

5.3 Sobre los excedentes por los ingresos por el pago de impuesto a la renta minera

e) Que los diversos niveles de Gobierno (Central, Regional y Local) así como el Congreso de la Republica coordinen y definan el uso más adecuado de los excedentes obtenidos por los precios de los minerales, orientándolos hacia programas efectivos de alivio a la pobreza y al desarrollo de capacidades; además de establecer un fondo compensatorio para las regiones y municipios no mineros.

5.4 El Acuerdo Nacional y la necesidad de impulsar un amplio Movimiento Descentralista

f) Que el Foro del Acuerdo Nacional se pronuncie ante estas medidas del Poder Ejecutivo que van en contra de la Octava Política de Estado relacionada con la descentralizació n.

g) Impulsar un gran movimiento descentralista que permita coordinar las acciones de los gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil para defender y profundizar la descentralizació n. La discusión de esta propuesta podría darse en la reunión nacional que REMURPE esta convocando a sus redes departamentales para el mes de mayo próximo, ampliándose su agenda de convocatoria, lógicamente siempre y cuando los alcaldes líderes de esta institución estén de acuerdo con la sugerencia.

Julio E. Díaz Palacios
Presidente Consejo Directivo RED-Perú

Cuando el Gobierno decide minar las bases de la Democracia

La Dación del Decreto Supremo Nº 038-2006 que modifica la Ley N º 28212, del Decreto Supremo Nº 025-2007-PCM que dicta medidas de ingreso por todo concepto de los alcaldes y la Ley N º 28996, Ley de Eliminación de sobre costos, trabas y restricciones a la Inversión Privada , demuestra claramente que el Poder Ejecutivo y el Presidente de la República en su afán protagónico está buscando acuñar mas poder, prueba de ello, la incorporación del Consejo Nacional de Descentralización a la Presidencia del Consejo de Ministros para que sea el propio Presidente de la República , quién supuestamente anuncie la transferencia de las competencias a los gobiernos regionales y gobiernos locales, es decir, se viene realizando acciones por parte del Poder Ejecutivo al puro estilo de una autocracia, con el objeto de minimizar las acciones de los gobiernos locales y regionales que son el soporte de la democracia.

La Ley Orgánica de Municipalidades, establece que los gobiernos locales, son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades y siendo que tenemos 1634 municipalidades distritales, 194 municipales provinciales y 26 regiones, en consecuencia existen 1854 autoridades con un potencial humano de ser líderes de su propia localidad y convertirse en líderes nacionales, algo que jamás aceptaría el Presidente de la república, dado a su arrogancia, prepotencia y soberbia con la que conduce el país y a los gobiernos regionales y los gobiernos locales, al decir del comentario popular las viene tratando con la punta del zapato, posición que no es extraña, toda vez que el país vio con asombro como el ciudadano Lora era agarrado a punta de patadas por el Presidente de la República.

La dación de los dispositivos antes señalados tiene como objetivo sojuzgar a los gobiernos locales a su mínima expresión y después de ello, tenderles la mano para que en forma servil inclinen su columna ante el gobernante al puro estilo feudal y este generosamente los pueda apoyar pero sojuzgados bajo su poder y dominio, no olvidemos la posición asumida por el ex Presidente y prófugo de la justicia Alberto Fujimori Fujimori, quién dictó el cuestionado Decreto Legislativo Nº 776 Ley de Tributación Municipal, para desnaturalizar la autonomía económica de que gozan los gobiernos locales y el proyecto de ley presentado por Carmen Lozada de Gamboa en su función de Congresista del período 1995 – 2000, para modificar el artículo 200º inciso 4) de la Constitución Política del Estado y quitarle el rango de ley a las ordenanzas, argumentando que no es posible que una ordenanza municipal tenga el mismo tratamiento de una ley de carácter nacional, por lo cual no nos sorprendería que en los próximos días se presente ante el sumiso y sojuzgado Congreso de la República un proyecto de reforma constitucional recortando la autonomía de los gobiernos locales y convirtiéndolas en agencias municipales, dependientes del Ministerio del Interior al igual que las gobernaciones o de la Presidencia del Consejo de Ministros, al igual que el CND; sin embargo, debemos recordar que la Constitución Política del Estado recoge la autonomía administrativa, política y administrativa, por la cual debemos luchar todos quienes nos sentimos comprometidos con la realidad nacional y no tener autoridades que se someten al poder de turno, buscando una mejor posición dentro del entorno del gobernante y mas no defendiendo principios y la jerarquía normativa imperante en el país.

Los espacios de autonomía reconocidos por la Constitución presuponen a su vez el reconocimiento de la existencia para cada uno de ellos, de un poder de derecho público al que competen las facultades de dictar, organizar su aparato administrativo, la aprobación de sus respectivos presupuestos, definir sus políticas, administrar sus bienes y establecer la forma y oportunidad en que sus ingresos serán gastados.

La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración con sujeción al ordenamiento jurídico. La autonomía municipal constituye una garantía institucional; esto es, un instituto constitucionalmente protegido; la que supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades.

En el Fundamento Nº 04 de la sentencia recaída en el Expediente Nº 010-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional precisa que: “La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible.

La autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables”.

Por lo cual, no hay término medio, la Constitución es la Ley Suprema inmutable por medios ordinarios o está en el nivel de las leyes ordinarias. Si la primera parte de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a la Constitución no es una Ley.

Por ello, la fraseología particular de la Constitución Norteamericana que confirma y vigoriza el principio, que es esencial a todas las Constituciones escritas, de que una Ley repugnante a la Constitución es nula; y que los ciudadanos estamos obligados a luchar por su inaplicabilidad y derogación dentro de los mecanismos que la propia Norma consagra.

Julio Cesar Castiglioni Ghiglino
Especialista en Derecho Municipal