En los últimos días se ha venido manifestando en diferentes medios de prensa que 991 ordenanzas de los distrito de Lima no tienen validez, por cuanto no se ha cumplido con su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, tal como lo establece la Ley Orgánica de Municipalidades; por lo cual, es obligación nuestra hacer la distinción entre la ilegalidad, validez y vigencia de las ordenanzas municipales.
El concepto de validez alude a la relación de compatibilidad entre dos normas de distinto rango. Una norma es válida siempre que haya sido creada conforme al procedimental que regula el proceso de su producción jurídica, es decir, observando las pautas previstas de competencia aprobado por el Concejo Municipal, y el procedimiento que dicho ordenamiento establece, proyecto, dictamen de las comisiones, discusión y aprobación, conocida como validez formal, y siempre que no sea incompatible con las materias, principios y valores expresados en normas jerárquicamente superiores, conocida como validez material.
La validez de una norma no debe confundirse con la cuestión relativa a su pertenencia al sistema normativo. Este incluye a las normas válidas e, incluso, a las inválidas, toda vez que tratándose de éstas, existe una presunción de validez que subsiste en tanto no se expida un acto jurisdiccional que la declare inválida. Y es que si bien, por definición, toda norma válida se considera vigente, no necesariamente toda norma vigente es una norma válida.
Para que una norma jurídica se encuentre vigente, sólo es necesario que haya sido producida siguiendo los procedimientos mínimos y necesarios previstos en el ordenamiento jurídico, y que haya sido aprobada por el órgano competente, en tanto que su validez depende de su coherencia y conformidad con las normas que regulan el proceso formal y material de su producción jurídica.
La vigencia de una ordenanza depende, de que haya sido aprobada o promulgada por el Concejo Municipal, y además de que haya sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51° de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma es eficaz. De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su eficacia. Si una norma es eficaz quiere decir que es de cumplimiento exigible, que debe ser aplicada como un mandato dentro del Derecho”.
Como se desprende de la interpretación del artículo 51°, y del artículo 109° de la Constitución, hecha por el Tribunal Constitucional, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no su constitución, pues esta tiene lugar con la sanción por parte del Concejo Municipal que ejerce atribuciones normativas.
Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma no deben verse como validez o invalidez, sino de eficacia. Una ley que no haya sido publicada, no es eficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, por lo cual no es aplicable y no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso, pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él.
Las municipalidades que se encuentran dentro del ámbito territorial de la Provincia de Lima, es un requisito esencial para la eficacia de las ordenanzas que se cumpla con su publicación. Estas deben ser publicadas en el diario oficial “El Peruano”, está directamente vinculada al principio de seguridad jurídica, pues solo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de estos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas. En el caso de las municipalidades provinciales y distritales del Departamento de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, el de la norma se realizará mediante su publicación en el Diario Oficial, conforme lo dispone el artículo 44°, inciso 1), de la Ley Orgánica de Municipalidades.
La consecución de un efectivo control de constitucionalidad de las leyes, mediante una ordenanza– solo podrá ser conocido en forma debida por los sujetos legitimados para interponer demanda de inconstitucionalidad, cuando sea publicado conforme lo exige la Ley Orgánica de Municipalidades y el control constitucional se dará al amparo de lo establecido en el artículo 20 inciso 4 de la Constitución Política del Perú.
No se satisface los principios de publicidad de las normas y de seguridad jurídica, si la publicación solo se realiza respecto de extremos de la ordenanza, mientras este último permanece oculto. No cumple el requisito de publicidad exigido en el artículo 44°, inciso 1), de la Ley Orgánica de Municipalidades, por lo que al no encontrarse vigente tal disposición, no es susceptible de ser controlada mediante la demanda de inconstitucionalidad.
En consecuencia, una ordenanza no publicada no es ilegal, sino ineficaz, el único organismo constitucional que puede declarar la ilegalidad es el Tribunal Constitucional una vez publicada la norma, y esto se da si al momento de su aprobación por el Concejo Municipal se ha violentado el Sistema Normativo Nacional o no sea cumplido con el procedimiento para su aprobación, en ese sentido una norma no publicada no tiene vigencia por cuanto no se ha cumplido con el principio de publicidad, como tal no se puede calificar de ilegal a una norma no publicada, su medición es de ineficaz, y sólo es ilegal cuando ésta ha sido declarada por el órgano jurisdiccional competente, tal como lo hemos señalado.
JULIO CÉSAR CASTIGLIONI GHIGLINO
